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La réglementation de l'action sociale dans le secteur bénévole : Les problèmes actuels et quelques solutions possibles

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Préparé pour le compte du Groupe de travail sur l ’action sociale

par Betsy A. Harvie

JANVIER 2002

REMERCIEMENTS
J’aimerais remercier ici Laurie Rektor, du Secrétariat de l’Initiative du secteur bénévole et communautaire, pour son aide inestimable. Je lui suis redevable de sa com-préhension des questions de fond et de ses compétences de réviseur. Ses interventions ont grandement amélioré le produit fini. Des membres du Groupe de travail sur l’action sociale, en particulier la présidente, Megan Williams, directrice nationale de la Conférence canadi-enne des arts, ont revu les ébauches du texte et m’ont fait d’utiles observations. Leurs relations dans l’ensemble du secteur bénévole m’ont facilité les entrevues et ouvert de nombreuses portes. Je tiens également à reconnaître la contribution des nombreux membres du personnel ou dirigeants d’organismes bénévoles qui m’ont accordé des entrevues vers la fin 2001. Je les remercie d’avoir trouvé le temps de répondre à mes questions et d’avoir si franchement partagé leur expérience et leurs anecdotes.

B. H.

L’AUTEUR
Betsy A. Harvie est avocate et expert-conseil pour les organismes de bienfaisance et les groupes bénévoles au Canada. Elle se spécialise en droit des organismes de bienfaisance, structures organisationnelles, saine gestion des conseils d’administration et gestion des questions stratégiques. Elle a obtenu son baccalauréat (spécialisé) de l’Université de l’Alberta, en 1981, et son LLB à Osgoode Hall Law School de l’Université York, en 1986. De 1988 à 1996, elle a été collaboratrice puis asso-ciée du cabinet d’avocats Genest Murray, de Toronto, où elle a pratiqué le droit de la réglementation publique. Depuis 1997, elle se spécialise auprès du secteur béné-vole. Elle termine actuellement une maîtrise professionnelle en administration publique, spécialisée dans le tiers secteur, à l’école d’études politiques de l’Université Queen’s. On peut la joindre par courriel à l’adresse suivante : bharvie@attcanada.ca
RESUME
Le présent document donne l’historique et le contexte de l’action sociale du point de vue du secteur bénévole, et établit le cadre de discussions futures. Comme le Groupe de travail sur l’action sociale (GTAS) cherche à faire par-ticiper le secteur et à apprendre de lui, l’auteur a interrogé des dirigeants d’organismes de bienfaisance et d’organ-ismes sans but lucratif sur leurs opinions et leur expérience. Leur définition de l’action sociale va plus loin que certaines définitions reconnues. Pour eux, l’action sociale donne à ceux qui ont besoin d’aide les moyens de se faire entendre. Elle donne du pouvoir aux citoyens. Ces dirigeants ne font, en pratique, aucune distinction entre l’action sociale en faveur d’un individu et l’action sociale en vue d’un changement au système ou en faveur d’un groupe. L’action sociale met en lumière des préjugés largement répandus et démolit des perceptions. Les organismes de bienfaisance font de l’action sociale parce que c’est un moyen efficace, et parfois même le seul, d’at-teindre leurs objectifs de bienfaisance.

Les enquêtes révèlent qu’entre 88 et 93 p. 100 des Canadiens sont nettement favorables à ce que les organismes de bienfaisance fassent de l’action sociale et que près de 80 p. 100 estiment que ces organismes com-prennent mieux les besoins des Canadiens que le gouvernement lui-même. 1 Pourtant, au Canada, on ne trouve pratiquement pas de renseignements recueillis systématiquement sur les groupes – de bienfaisance et autres - qui font de l’action sociale. D’autres recherches devront préciser la gamme et les types d’action sociale que subventionne actuellement le gouvernement, mais il semble qu’un certain nombre de ministères fédéraux comprennent qu’ils ont intérêt, pour la qualité de leur processus décisionnel, à aider financièrement l’apport du secteur à l’élaboration des politiques publiques.

En réduisant ses effectifs, le gouvernement en est venu à se fier davantage au secteur bénévole pour le conseiller au sujet des répercussions, sur ses propres activités, des programmes administrés par le secteur. Il a besoin des compétences du secteur, de son accès privilégié à la col-lectivité, de sa sensibilité aux besoins de la société et de sa capacité à faire entendre la voix des Canadiens dans la formulation des politiques publiques – d’autant plus que sa propre capacité a diminué ces dernières années, alors que les enjeux deviennent de plus en plus complexes. Néanmoins, le gouvernement semble ambivalent à la perspective d’une participation accrue du secteur à l’élab-oration des politiques. Cette ambivalence s’explique en partie par les difficultés qu’il a à intégrer les points de vue du secteur dans ses méthodes internes et ses attentes. Elle est peut-être aussi attribuable à la perception qu’il a de la capacité du secteur de mener des recherches « appro-fondies », fondées sur une analyse rigoureuse, et à ses préoccupations face aux préjugés du secteur.

Un organisme de bienfaisance ne peut être établi à des fins politiques. En vertu de la common law et de la Loi (fédérale) de l’impôt sur le revenu, il peut participer à des activités politiques non partisanes qui servent ses fins légitimes de bienfaisance. Le problème, c’est que ces activités politiques doivent rester accessoires par rapport aux fins de bienfaisance de l’organisme. L’Agence des douanes et du revenu du Canada (ADRC) a établi une règle précisant que les organismes de bienfaisance enreg-istrés ne peuvent consacrer plus de 10 p. 100 de leurs ressources à des activités politiques.

Le statut d’organisme de bienfaisance enregistré peut faire une différence marquée dans l’aptitude des organ-ismes à recueillir des fonds. Le secteur cherche aussi à obtenir du gouvernement une reconnaissance tangible du fait qu’il a un rôle capital à jouer dans l’élaboration des politiques publiques … tendre les avantages du statut aux groupes qui consacrent une part plus qu’accessoire de leurs activités à l’action sociale serait un moyen d’y parvenir.

L’ ADRC essaie de faire une distinction subtile entre l’ac-tivité destinée à informer (de bienfaisance) et celle qui est destinée à convaincre (politique). Selon elle, une éduca-tion légitime du public favorise la considération pleine et raisonnée d’un problème, sans chercher à influencer l’opinion publique. Pourtant, les campagnes d’éducation du public sont rarement perçues comme des activités de bienfaisance, puisqu’elles cherchent à persuader, qu’elles ne présentent pas tous les aspects de la question et qu’elles ne font pas partie d’un effort d’éducation struc-turé. Pour les organismes de bienfaisance, la difficulté de présenter tous les aspects d’une question est d’autant plus grande que la question est controversée.

Le problème de ces règles, c’est qu’elles exigent que les groupes fassent une distinction entre présenter des « faits pour informer » et offrir « une opinion pour convaincre », alors que ce n’est pas ainsi que la plupart des gens perçoivent un problème ou le présentent aux autres. Cette « intention de convaincre » sera toujours présente, quel que soit le nom qu’on lui donne ou la façon dont l’information est transmise. Il n’est pas réaliste d’exiger des groupes qu’ils présentent les deux côtés d’un prob-lème, pas plus que de leur faire porter la responsabilité d’établir qu’une question ne porte pas à controverse, alors que tout ce dont parlent les journaux est susceptible de soulever l’opposition de quelqu’un. De plus, nombre d’organismes de bienfaisance travaillent auprès des membres les plus marginalisés de la société, dont les problèmes sont nécessairement difficiles et sujets à con-troverse. Exiger que les organismes de bienfaisance attendent qu’on les invite à prendre part à des processus dirigés par le gouvernement équivaut à les placer en état de subordination par rapport au gouvernement, dans une position incompatible avec leur rôle, qui est de servir de système d’alerte initiale.

La jurisprudence relative aux activités politiques manque de clarté et de cohésion. De plus, les interprétations juridiques restrictives et l’application que l’ADRC fait de ses propres règles sont parfois subjectives, peu réalistes, trop larges et obscures. Les organismes de bienfaisance ne savent donc pas exactement ce qui est permis et ce qui est interdit. Les incertitudes de la loi, ajoutées à la volonté de l’organisme de réglementation que toutes les décisions soient prises de manière confidentielle, au cas par cas, font que le secteur a du mal à se faire une idée claire des limites de l’activité politique admissible. Ce cli-mat de réglementation cause parmi les groupes une « frilosité » qui leur fait redouter les conséquences aux-quelles ils s’exposeraient en se livrant à des activités non admissibles et qui les retient de faire autant d’action sociale qu’ils le souhaiteraient, ou le devraient, pour atteindre leur objectifs de bienfaisance. Le secret et l’ar-bitraire du régime de réglementation pousse certains à douter de l’intégrité et de l’impartialité de l’ADRC quand elle sélectionne certains groupes aux fins de véri-fications comptables et d’enquêtes. Les organismes de bienfaisance se disent préoccupés par l’équité fondamentale, alléguant les limitations imposées à leur action sociale d’une part, et la possibilité accordée aux entreprises de déduire leurs dépenses de publicité et de lobbying d’autre part. Aux États-Unis et en Grande-Bretagne, la réglementation des activités politiques des organismes de bienfaisance montre plus de certitude et est moins restrictive.

Le présent document répond aussi à certains arguments opposés à toute réforme, dont les suivants. Si les avan-tages fiscaux attachés au statut d’organisme enregistré étaient consentis à d’autres groupes, le gouvernement subventionnerait-il indirectement des organismes qui s’opposent à lui? Certains s’interrogent sur la capacité du gouvernement de contr-ôler les groupes aux opinions extrêmes. Le gouvernement peut certes s’inquiéter de la perte de recettes fiscales que pourrait entraîner l’octroi du statut d’organisme enregistré à un plus grand nombre de groupes, mais rien ne prouve vraiment que c’est le cas. Le Canada peut tirer des leçons de ce qui se fait ailleurs, en particulier la Grande-Bretagne. Il est sans doute possible aussi d’élaborer des lignes directrices sur les pratiques et approches exemplaires, applicables à l’ensemble du secteur, qui graçe à de nouveaux repères, aideraient les organismes à mener leurs initiatives d’action sociale de manière responsable, et prouveraient au gouvernement que l’ensemble du secteur prend ses obligations au sérieux.

Le présent document se termine par l’exposé de plusieurs réformes possibles, notamment celles que la Table con-jointe sur la réglementation a formulées dans son rapport « Travailler ensemble » une proposition faite par l’IMPACS, et les propositions connues sous le nom de « Drache » et « Webb ». Chaque option est analysée brièvement du point de vue des organismes de bienfai-sance, du secteur bénévole, du gouvernement et de l’ensemble de la société.

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Dernière mise à jour le: 2018-11-14